农村土地整治所涉律师业务的实务运作
                            ——统筹城乡发展与城乡环境综合整治活动相融合所涉律师实务
    今年中央一号文《关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》要求“稳步推进农村环境综合整治”、“有序开展农村土地整治”。今年各省均加大城乡综合整治特别是土地整治力度，各级政府采取行政执法或联合执法的行政手段、司法介入等措施。统筹城乡发展和城乡环境综合整治活动客观上成为相融合的活动，姑且称为“统筹整治活动”；而土地整治是该活动的重点，产生大量的涉及非法占地、非法转让土地和未经规划许可建房建厂法律事务及其由此产生的违法建房、小产权房等法律事务。律师在办理上述法律事务时，拓展的具体实务运作结合具体实践草著本论文，供参加“统筹城乡发展中的法治与律师实务研讨会”的国务院发展研究中心、全国人大、农业部、住建部及民政部专家、领导和同行研讨、交流。
    由于海南独特的热带海岛资源，加上2008年新农村建设中央1号文、2009年底国务院《关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》和今年中央一号文的出台，其中关于新农村建设、“稳步开展城乡建设用地增减挂钩试点、农村集体经济组织和农村利用集体建设用地自治开发旅游项目试点”以及农业旅游、家庭式旅馆、改善城乡居住条件等规定，吸引大量岛外组织和个人包括港、澳、台等涉外组织和个人，在三亚至海口的东海岸线，特别是在海棠湾、清水湾等开发区周边，与农民、村小组、承包户以合作、租用和农业开发、旅游等名义，违反土地、规划管理法律建房、建厂、建项目，产生了政府主导的土地整治活动。现从我所及其陵水分所由政府购买法律服务，参与土地、规划部门和县、乡镇政府的土地整治活动，浅谈些所涉律师实务的运作。
                                  一、农村集体经济组织参与土地整治的民事诉讼律师实务
    1、农村集体经济组织介入土地整治的民事诉讼措施及法律依据
村委会或经济合作社作为土地所有者，采取侵犯土地所有权侵权民事诉讼措施，诉求恢复原状、拆除违法建筑物、构筑物，参与土地整治。
    ①土地所有权属民事权利，其所有权被侵犯提起侵权诉讼，符合《民法通则》和今年7月1日实施的《侵权责任法》规定的侵权要件。
    ②非法占地、非法转让土地只要改变了农用地用途，其侵权行为就违反了《土地管理法》和《农村土地承包法》，具有违法性；并且依法应恢复土地原状。
    ③诉求恢复原状，恢复原状采取拆除措施符合《土地管理法》、《土地承包法》和最高院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》的规定。
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    2、农村集体经济组织作为原告的法律依据
作为土地所有者的村委会或经济合作社，其所有权被侵犯，具备作为原告的条件；《侵权责任法》第2条即作了明确规定，“侵害民事权益”应承担“侵权责任”；所有权属于民事权益。
    3、诉讼证据的完善
由于村民、侵权人不配合，村组织举证弱势；整治活动中，利用土地管理部门以法定职权产生的调查询问笔录、照片、现场勘测图等证据，完成侵权行为、侵权结果和违法性的举证工作。
    4、农村集体经济组织提起诉讼的原因及其可行性
地方政府为避免社会矛盾激化，避免政府利用行政公权力指向农民，避免农民产生以大压小、官治民的想法，通过民事诉讼的途径，引入司法机制，利于说理说法，化解矛盾。
    5、诉讼实务中的难点
    由于农民和侵权人不配合造成举证难、送达难；有些村集体主要负责人就是侵权人，有可能动摇诉讼的基础。
                            二、县级政府作为原告提起的民事诉讼律师实务
    1、采取民事诉讼的原因
    国有土地未经征收交村集体作为农用地使用；使用过程中出现违法建筑，职能局采取行政处罚不能或不能直接达到拆除非法建筑物的目的，采取侵犯国有土地所有权、恢复原状拆除的民事诉讼措施，能更有效、及时地控制、制止侵权行为和后果。
    2、确定民事诉讼的方向及其法律依据
违法建房侵权行为未经所有者同意、批准，侵犯了国有土地所有权，侵权行为和结果违法，从而确定侵犯所有权恢复原状、拆除违法建筑物的诉讼方向，符合《侵权责任法》的规定。
    3、县级政府作为民事诉讼原告的法律依据
法律规定，国务院代表国家行使国有土地所有权，法虽无明确规定地方政府所有者身份，但地方政府在所辖区域内，是国有土地所有权的行使人，作为原告，也有合法依据。
    4、该民事诉讼的难点
地方政府交给村集体使用时没有相关批文，农民误认为集体地；村集体交农民或承包给他人使用时，地方政府未直接参与，造成使用人质疑政府的原告主体资格。
                      三、乡镇、县级政府及其土地、规划职能局在土地整治过程中的非诉讼律师实务的具体运
    （一）乡镇政府的律师非诉讼实务

    乡镇政府是土地整治的第一线，也是城乡统筹的一线落实者，乡镇政府在管理、指导村集体过程中，起上传下达的关键点，土地整治中的法律需求突出，特别是乡镇土地整治中依法定职权实施处罚等具体行政行为过程中的法律需求强烈。
    1、乡镇政府土地整治中的法定职权
    法定职权：《城乡规划法》明确了未经规划许可的，乡镇政府有权责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。乡镇政府有强制拆除权。
2、乡镇政府委托之非诉讼律师实务的具体运作乡镇处罚的非诉法律服务
①指导收集证据，达到证据支撑行政处罚
②起草责令停止建设、限期改正和拆除的法律文书
③处罚程序符合处罚法的要求
3、县级土地综合整治机构或县党委政府与乡镇政府的协调配合

法院查封违建房屋乡镇政府的执法人员、力度需县级政府的指导和落实，若不能有效落实，
直接影响到土地整治的成效。
（二）土地行政机关委托之律师非诉讼实务
土地管理机关主要是针对非法占地、非法转让土地进行行政处罚
1、土地行政机关在土地整治中的法定职权
①责令退还土地权                       ②限期自行拆除权
③罚款权                               ④没收权

张贴查封公告    ⑤土地监察权及其调查、现场勘测和责令停止违法行为权
    2、土地行政机关的执法缺陷
土地管理机关根据《土地管理法》没有强制执行的执法权，处罚决定生效后，只能申请人民法院强制执行。
    3、申请法院强制执行行政处罚决定的完善
    土地整治活动主要是实现拆除非法建筑物的目标，拆除处罚决定应符合法院强制执行的条件。清水湾所在地土地的管理机关，作出责令自行拆除通知100余件，处罚20余件；20余件均未得到法院执行立案，其原因是处罚决定不具备法定执行条件。
现行法律规定，行政机关的处罚决定生效后申请法院执行，法院先交行政庭审查，而后交立案庭进行执行立案，行政庭审查时，存在如下问题：
    ①处罚决定拆除物不明确，不具有执行性；如有些处罚决定，拆除非法占地上的X㎡的建筑物和其他设施；拆除物不具体、不明确；其他设施也不具体、不明确。
    ②程序明显存在违法
如限期拆除决定与限期拆除告知书不一致；限期拆除的时间不明确等等。
    ③生效条件难以确定。《土地管理法》83条规定，“建设单位和个人”“接到限期拆除决定之日起15日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的”，“申请人民法院强制执行”。但复议法没有剥夺相对人的复议权；复议权行使是60日，因此处罚决定生效，应达到60日。
律师在办理土地机关非诉业务时，重点对上述问题进行法律指导和具体合法运作。
    4、处罚决定生效和申请法院强制执行的时限及其法律争议
《土地管理法》83条规定，限期拆除处罚决定15日后生效，可申请法院执行；《行政诉讼法》规定3个月相对人有起诉权；《复议法》规定60日有复议权；申请法院强制执行的时限产生争议。土地管理机关认为应遵守土地管理法的规定；法院却不认同。行政诉讼法3个月的起诉时效，有其他法律另有规定的除外，可依土地管理法；但复议法无除外规定，不能剥夺相对人的复议权；因此复议时效超过后，限期拆除处罚决定才能发生法律效力。
    （三）规划行政机关委托之律师非诉讼实务
规划机关的处罚权，只要相对人未取得建设工程规划许可证或乡村建设规划许可证，即有处罚权。
    1、规划行政机关土地整治中的法定职权
    ①责令停止建设权                              ②限期拆除权
    ③申请县政府强制拆除权：当事人不停止建设或逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上人民政府可以责成有关部门采取查封、强制拆除措施。
    2、行政处罚的优势及合法运作
    ①是否经规划许可易查易证
    ②责令停止建设，不停止即可请求县级政府强制拆除
    ③限期拆除，限期法律无限制，且超期不执行即可请求县级政府强制拆除。
    3、县级政府强制执行的法律依据和具体执行措施及程序
    城乡规划法和海南地方性法规均有明文规定，但强制执行的具体措施、具体执法主体和程序法无明文，需具体分析和解决。
    ①政府应出文确定代政府行使拆除权的具体执法机关，该机关人员最好有执法证。
    ②公安等部门要与具体执法机关配合，避免产生人身和财产后果，解决突发事件。
    4、行政复议、行政诉讼的提前运作律师在指导处罚时，充分考虑到行政复议和诉讼所需法律、程序和证据。
    5、该非诉讼业务的难点
    政府统一购买法律服务，律师与职能局按律师执业管理所需的委托手续和具体衔接尚不畅通。
                
    （四）县级政府在土地整治中委托之非诉讼律师实务
    1、规划行政机关的生效处罚决定，县级政府执行权的具体运作
    县级政府强拆权，城乡规划法明文规定，依据充分。
    ①组织相关部门应由执法权；所组织部门最好行文确定；
    ②事前告知强拆，给相对人自行迁出人员、物品的时间；
    ③对拆除物内的物品公证提存；
    ④委托有拆除资格的公司实施拆除行为；
    ⑤公安等部门配合，避免产生社会后果。
    2、土地管理机关没收房屋之生效处罚，县级政府实现土地整治目标中律师非诉讼实务的具体运作
    没收房屋实现拆除目标的合法运作。
    ①没收物为国有资产
    ②国有资产政府明文确权并提出拆除处置方案
    ③该国有资产报损，属非正常损失。
    3、土地管理机关没收房屋的生效处罚，县级政府依城乡规划法采取改正措施的律师非诉讼实务的具体运作
    符合规划的，在处置没收国有资产中，通过拍卖由相对人回购，完善拍卖程序，依规办理土地、规划手续。
    （五）对县级党委政府成立城乡环境综合整治领导小组或办公室的律师非诉讼实务
    政府购买法律服务，通过指导土地、规划等职能部门依法行政，具体参与合法运作。
    1、使证据、程序、处罚及依据具备合法性；
    2、提前设计行政诉讼、复议的方案，进行可行性、合法性运作；
    3、采取出具法律意见书、建议书、审查意见等方式，具体指导土地整治活动合法运作。