国际旅游岛的司法机制和法律建设初探
               海南万理律师事务所 王雁磊 符修华
    [摘要]海南国际旅游岛的基本内涵是海南面向全球搞旅游自由化服务贸易活动主张对外实行“免签证、零关税、放航权”为主要政策法律内容。其目标在于实现“服务零距离、管理零距离、景区零距离、产品零距离” 把海南建设成为“旅游开放之岛、欢乐阳光之岛、休闲度假之岛、生态和谐之岛、服务文明之岛”。 针对建设海南国际旅游岛地方性法规规章和政策还不完善、立法不健全的情况，充分利用国家授予的立法权和经济特区省的优势，设立适应国际旅游岛的司法机制，制定并完善适应国际旅游岛的法律。本文“法律”的表述，是指广义上的法律。
[关键词]旅游纠纷；旅游法庭； 法律规制；航权开放
1.建立适应国际旅游岛基本条件和主要目标的司法机制和法律体系
1.1国际旅游岛的内涵
国际旅游岛是岛屿旅游目的地在参与世界经济发展分工合作中形成的特殊经济体。根据其发展条件和比较优势，选择旅游产业作为其主要的产业，并依托此产业功能体系产生强大的国际客源聚集能力而形成的岛屿经济文化发展形态。
1.2国际旅游岛包含两个基本要件
一是旅游业主导：即旅游业成本岛的支柱产业或主导产业；二是国际化：即在旅游产业及相关产业领域内，实现服务自由化和国际化，产生超国界吸引力。 《中共海南省委、海南省人民政府关于加快推进国际旅游岛建设的意见》提出：建设国际旅游岛，就是要把海南建成旅游国际化程度高、生态环境优美、文化魅力独特、社会文明祥和的世界一流的海岛型国际旅游目的地。这就是建设国际旅游岛的基本内涵。
1.3国际旅游岛屿目标
海南省委、省政府提出未来五年国际旅游岛建设的主要目标是：
    第一，旅游及相关产业高度开放。旅游资源开发、旅游基础设施建设、旅游业经营与管理、旅游人才培训与教育等全面对外开放，与旅游业密切相关的会展、体育休闲、文化娱乐、医疗康复、教育培训、金融保险等服务业领域高度开放，境外资本、从业人员、物资的进出自由度高。
第二，国内外游客进出便捷。实行更加开放的国际游客来琼免签证政策和航权政策，国内外游客出入境便利快捷。
第三，旅游购物方便优惠。实行离岛旅客免税购物政策，基本建立方便游客免税购物的运行机制。小额外币兑换便利。
第四，旅游管理、营销和服务与国际惯例接轨。
    旅游管理体制机制按国际惯例和通行规则运行，旅游且个性化服务发达，接待设施、服务标准达到国际水平，入境游客比例和旅游外汇收入比例大幅提高。形象地说，就是实现人员的自由进出、货物的自由通关、货币的自由兑换、免税品的自由购买、国际旅游项目的自由落户、国际旅游体制机制的自由对接等“六大自由”。
    建设国际旅游岛是一项无先例可循、没有成熟模式借鉴的重大任务，需要我们不断探索和追求。同样建立适应国际旅游岛的司法机制和法律体系也要进行探索和研讨。
2、国际旅游岛司法机制初探
2.1 国际旅游岛司法机制应具备的特性
由于国际旅游岛是聚集国际客源、发展和引进国际旅游产业，其基本条件和主要目标要求司法机制应具备如下特性：
一、高效性
    国际客源滞流时间较短的特点，决定着司法机制处理争议应高效快捷。
二、特区性
    国家在国际旅游岛设置上没有先例，海南经济特区先试行，必须要有特区特点；司法机制也应符合特区特点，要创新司法机制。
三、监督性
    司法机制应包含完善的司法监督机制，没有完善的监督机制，不能保障司法机制的规范运行，更不能保障在法律不完善的情况下，解决争议的高效性和特区性。
2.2 国际旅游岛司法机制初探
一、县级专门设立国际旅游裁判庭；地市级以上国际旅游裁判监督庭。
    法庭由熟悉国际旅游岛法律的法官组成，必要时吸取旅游行政管理人员为旅游庭法官。
二、法官主持制和评审团当庭裁决制
    法官的职责是：① 主持庭审程序    ② 提供争议法律给评审团成员    ③ 宣读裁判结果并制裁判文书
    评审团主要职责:根据庭审情况和理解的法律进行评议，采纳多数意见。
三、评审团的组成
    建立评审人员名册，评审人员名册由行政旅游管理部门确定；评审人员包括：
① 在岛常驻的旅游管理企业、旅游产业开发企业和旅行社（包括国际旅行社在岛分支机构）等旅游产业机构的中层以上管理人员；其中外国国籍人员占一定比例；
② 国际旅游专业的专家和学者；
③ 熟悉旅游法律的律师；
④ 旅游行政管理部门的人员。
评审团的组成：① 3-9人，争议简单可由三人组成；② 原被告为自然人的外国人，应有所在国或所在国在岛企业的评审人员；原被告为国外企业或国外企业在岛设立投资企业的，应有注册所在国或该国在岛企业的评审人员。
四、裁决庭一裁终局制。
五、裁决期限，不超15天。
六、地级以上建立裁决监督庭制
① 当事人不服的，可申请裁决监督庭监督，
② 监督裁决期限不超过一个月。
③ 监督庭评审团组成：A、人大副处以上工作人员； B、政法委副处工作人员；C、未参加评审的评审名册人员；D、组成人员最少5人。
3.海南国际旅游岛法律建设初探
3.1管辖权行使
    旅游服务的不可贮存性、旅游过程的流动性与缔约形式的不规范性，造成产生旅游纠纷后取证困难，而按照普通的民事诉讼程序及证据规则，不能很好地保护当事人的权益，需要采取更灵活更适应旅游纠纷解决的机制。
旅游纠纷管辖权主要是民事案件管辖权的确定，在处理旅游纠纷的问题上，法院应当灵活考虑确定管辖权连接点的问题。针对旅游合同有时没有书面形式，旅游者法律知识缺乏，法院在立案时可以适当放宽条件，不需要双方书面选择管辖法院，而是只要发生了纠纷，旅游者向旅行社住所地或其分支机构所在地法院、在海南省内的旅游出发地法院、旅游目的地法院、纠纷发生地法院起诉时，法院均应受理。旅行社作为被告时，旅行社及其分支机构所在地即为被告住所地。旅游合同书面也好、口头也好，一般情况下是在旅游出发前签订的，所以可以将出发地视为合同签订地，也可以视为是合同履行地，旅游目的地也可以视为合同履行地。在旅游购物纠纷中可以将购得物品所在地作为标的物所在地，以此来确定案件管辖权。
    在旅游过程中因乘客或物品在铁路、公路、水上、航空运输和联合运输过程中的纠纷提起的诉讼，根据民事诉讼法 “由运输始发地、目的地或者被告住所地人民法院管辖”的规定，只要这三个连结点有任意一个在海南省内，且游客在海南省内提起了诉讼，法院就应当受理，适当扩大有管辖权的法院的范围。 因旅游中的侵权行为提起的诉讼，除由侵权行为地或者被告住所地法院管辖外，旅游目的地或侵权行为发生地在海南省内的，海南法院有管辖权。 在旅游纠纷中这样确定管辖权，不违反民事诉讼法的基本原理，也可以弥补因旅游者法律知识不足，不知道可以书面约定管辖法院的缺憾，而且还便利了当事人的诉讼。
此外，在普通涉外案件中，程序问题包括管辖权的确定当然适用我国法律。如果以后允许外国服务行业在海南设立分支机构，涉及到对外国服务企业在华分支机构提起诉讼的问题，或者是公司实际控制人与形式上的主体不一致的情况下，如何确定管辖权，在这种情况下应坚持国家主权和尊重国际公约的原则，采取“最低联系原则”、“长臂管辖”原则，或“有效控制”原则，作为我国涉外民事诉讼程序的补充来确定管辖权。
3.2法律适用
    关于法律适用问题，首先要考虑的是，在旅游纠纷处理过程中，对待旅游的外国人给予何种法律地位的问题，包含两方面内容，一是诉讼地位问题，二是适用实体法的问题。 外国人在我国享有民事权利承担民事义务的法律状况，应当采取国民待遇原则。在我国境内的诉讼，程序法上无疑是适用我国法律，但是作为补充，诉讼程序上也应适用对等原则，即如果某外国人国籍国对我国公民的诉讼权利予以限制，我国法院也对其诉讼权利进行限制。
    在实体问题的处理上，刑事与行政方面基于国家主权原则，除法律另有规定外，肯定也是适用我国法律。人民法院在法律适用上可以灵活处理的仅限于民事诉讼案件的实体法的适用，因为涉外民事案件有可能存在当事人选择准据法的问题。当然，如果旅游合同或旅游过程中的侵权行为各方当事人为同一国籍居民，可以适用其本国法，或者是在签订旅游合同时选择了某一国家法律或某一国际条约的规定，可以承认其意思自治情况下作出的选择。上述情形之外的涉外案件，法院除了要熟悉国际法相关规定外，在职权范围内还能做的就是行使释明权，对当事人讲明可以选择适用法律的问题以及可能选择的法律的范围。3.3 “免签证”
海南国际旅游岛建设，急需要对签证制度进行改革，
    实行简化的政策，方便国外游客的人境。事实上，国外不少国家为了鼓励其某特定区域或岛屿积极发展旅游业，吸引国外游客人境，就主张实施免办签证制度。这几乎成为旅游国际化的一种标志性的象征，诸如世界上著名旅游度假胜地夏威夷、巴厘岛、普吉岛、马尔代夫、济洲岛等均实行普遍优惠措施，实行入境游客免签证制度。它们免签时间长、免签范围对象广泛，这对海南旅游国际化发展是一种竞争和挑战。从近几年境外游客人数递增趋势看来，海南实行免签证政策的效果还是喜人的。这主要表现为：国外游客整体数量上升明显，外国游客到国外其他地方的吸引力下降及分流特征突出，海南旅游国际化趋势显著，等等。尽管海南国际旅游岛发展潜力巨大，但还必须清醒地意识到，国家给予海南免签证政策对游客的吸引力度仍不是很大。免签证仅仅是一种优惠鼓励方便入境的措施，外国游客是否入境旅游更重要的是靠我们去宣传优惠措施，充分利用海南旅游免签证制度，促销海南旅游服务产品，拓展海南国际旅游市场份额，进一步开发海南国际旅游市场潜力，
促进海南国际旅游岛的建设。我建议，应规范对国外旅客进出海南旅游免签证制度。并规定外国旅客到海南旅游后，需要延长停留海南时间，可申请办理加签手续，同时应扩大优惠范围，增加免签证国数量。3.4免税购物
    建设海南国际旅游岛，不仅利用海南独特的旅游资源吸引国外游客，还要满足境外游客异国购物欲。因此，设立免税购物商场则成为必然。免税商场管理的核心，在于该商场的货物全是免除缴纳关税，并可自由带出境外，不受关税约束。其目的就是充分让境外游客在琼旅游期间自由购物，出境时可以购买其所需的免税物品回国。免税商店的设立应有着严格条件及程序要求，一般是在境外游客人出境较集中的区域或城市设立，如机场码头、城市。正是如此，国务院批准海南择机在海口、三亚、琼海、万宁各设立一个免税商场。在免税消费物品和对象上，应是有严格的要求和限定的，如只能供境外游客购买、消费，购买数量应有一个相对合理的限制，一些高级的家庭消费品，如汽车等是否限定则很难说。因此说，境外游客在免税商店购物必须接受我国有关免税购物的法律规定，若携带超过出境免税范围及对象物品时，则应该补缴关税或罚没。免税商场的设立必须要先出台有关免税商场管理规定，如制定《海南省免税商场管理办法》，明确海南省免税商场管理的有关制度及管理规程、海关监管的工作规则等。我认为，要明确来海南旅游的外国游客一定的免税购物权利，依法设立免税购物商店，规定免俗商店的设立条件、经营范围、免税商品种类、管理制度和消费规则。3.5海南航权
①制定航权开放条例
    我认为有必要，制定《海南经济特区航权开放管理条例》。因为海南航权开放五年多来的实践，也有不少成功的经验及作法。开放航权的政策实施虽然已有很大的收效，但是根据海南自身的地理位置特点，国家给予的优惠政策的特点在航权开放的政策实施中，政策变化性太大，修改的措施幅度也大，导致法律稳定性缺乏。所以，必须重新整合有关航权开放的政策内容，将之上升为海南经济特区法规。《海南经济特区航权开放管理条例》应该，规定海南航权开放的目的、指导思想、基本原则、条例适用范围及例外的情形。
②立法确认海南航权开放“以客为主”原则
    海南航权开放的原则应与全国统一的航权开放原则有所不同，海南是个岛，岛屿位置决定了海南货运总量不会太大。海南岛航权开放目的，就是要吸引更多游客来海南观光、旅游、度假。确定海南航权开放以游客为先原则，就是强调开通更多国际航班，让大量国外游客来琼。“以客为先”原则表面上与国内其他城市的航权开放原则不同，其实该原则正是切合海南的特殊地理位置要求。若仍强调主张海南航权开放实行“先货后客”原则，就违背了海南实际。所以，根据海南自身的特点，我建议海南的航权开放用适用“以客为主”原则。结论：
    综上所述，我认为，海南国际旅游岛的建设，必须将海南旅游产业全面开放，实现海南旅游业“四零五岛”的战略目标。这不仅要求海南旅游业及其相关服务业要放开，引进知名国际旅游的品牌公司促进海南旅游市场国际化与知名度，而且还要积极发展海南旅游项目、景区、品味的高端化，更要突出海南旅游特色，强化海南旅游服务文化及意识的多元化。建立及规范海南国际旅游岛的法律制度，建立解决争议的高效性、特区性、和监督性的司法机制；也需要通过法律和司法机制创造国际旅游岛的投资和旅游环境；通过司法机制保障国际旅游岛的建设和发展成果。